“郡縣治,天下無不治?！痹诩哟蠼鹑诠┙o側(cè)改革、更多金融資源配置向小微企業(yè)和三農(nóng)等領(lǐng)域傾斜的形勢下，如何加強對遍及省市縣金融市場的監(jiān)管，是本輪銀保監(jiān)管派出機構(gòu)改革的題中之義?！敦斀?jīng)》雜志記者獨家獲悉，近日已下發(fā)的銀保監(jiān)局 “三定”方案，勾勒出省、市、縣三級監(jiān)管矩陣和監(jiān)管半徑，并增設(shè)普惠金融處，將普惠金融的監(jiān)管進一步下沉。

據(jù)《財經(jīng)》雜志記者了解，與以往監(jiān)管機構(gòu)改革最大的不同之處在于，本次銀保監(jiān)管系統(tǒng)改革強調(diào)對口監(jiān)管，在職能部門設(shè)置上采取了功能監(jiān)管與機構(gòu)監(jiān)管并重的原則。在銀保監(jiān)局 “三定”方案中，包括省（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市）級和市級派出機構(gòu)兩個監(jiān)管層級的職能、機構(gòu)和編制即所謂“三定”的內(nèi)容，此外，還下發(fā)了縣級派出機構(gòu)整合方案。

值得注意的是，目前方案中，縣支局暫不設(shè)置，而是設(shè)置非法人機構(gòu)性質(zhì)的監(jiān)管組，作為縣級派出機構(gòu)改革重組的暫行措施。

2月22日，中共中央政治局就完善金融服務(wù)、防范金融風(fēng)險舉行第十三次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記強調(diào)，要統(tǒng)籌金融管理資源，加強基層金融監(jiān)管力量，強化地方監(jiān)管責任，做到抓小抓早、防微杜漸。

銀保監(jiān)會副主席王兆星3月9日在人民大會堂接受《證券時報》記者采訪時表示，銀保監(jiān)會在制定“三定方案”和機構(gòu)改革重組過程中，也在研究如何加強基層監(jiān)管力量尤其是市縣的金融監(jiān)管力量，將與地方金融監(jiān)管部門加強配合，加強對地方金融活動的監(jiān)管。

據(jù)多位接近監(jiān)管系統(tǒng)的人士透露，銀保監(jiān)會亦在研究和論證對保險公司分支機構(gòu)進行屬地監(jiān)管的可能性，但對于何時設(shè)置縣支局以及是否會劃轉(zhuǎn)縣人行的人員，目前尚無定論。既要防止監(jiān)管機構(gòu)膨脹和滋生冗員，又要實施金融監(jiān)管全覆蓋，“基層金融監(jiān)管體制改革很難一步到位，需要理順其中的很多監(jiān)管邏輯，尤其是對于一些新的金融業(yè)態(tài)?！币晃槐O(jiān)管系統(tǒng)的人士表示。

亦有一些業(yè)內(nèi)人士認為，從本次改革的情況來看，并未對現(xiàn)有金融監(jiān)管體制和金融監(jiān)管法制格局進行根本性大調(diào)整，過渡色彩濃厚，尤其是對縣級監(jiān)管模式改革應(yīng)是當下的權(quán)宜之計，未來是否會推出改革的2.0版本，值得期待。

部門設(shè)置：功能監(jiān)管、機構(gòu)監(jiān)管并重

《財經(jīng)》雜志記者獲悉，36家銀保監(jiān)局各自上報的“三定”方案，上月底已由銀保監(jiān)會同批下發(fā)到各局。

與銀保監(jiān)會按“26+1”設(shè)置內(nèi)設(shè)部門的格局不同，36家?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）銀保監(jiān)局的內(nèi)設(shè)部門按照“22+2” 來設(shè)置，即：設(shè)置8個功能監(jiān)管類處室、10個機構(gòu)監(jiān)管類處室和4個支持保障類處室。此外，在22個處室之外，36家銀保監(jiān)局還設(shè)立巡察辦和工會兩個部門。

其中，功能監(jiān)管類處室包括辦公室、政策法規(guī)處（創(chuàng)新業(yè)務(wù)監(jiān)管處）、統(tǒng)信處、普惠金融處、消費者權(quán)益保護處、銀行機構(gòu)檢查處、非銀行機構(gòu)檢查處，以及重大風(fēng)險事件與案件稽查處等。

機構(gòu)監(jiān)管類則大致包括政策性銀行、國有銀行、股份制銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村中小銀行機構(gòu)、外資銀行、其他非銀行金融機構(gòu)、人身保險監(jiān)管、財產(chǎn)保險監(jiān)管和保險中介監(jiān)管等處室。

據(jù)了解，在22個處室的總量限額之內(nèi)，各銀保監(jiān)局可以根據(jù)當?shù)亟鹑谑袌龅膶嶋H情況和監(jiān)管需要，靈活設(shè)置一些處室，比如，可設(shè)立保險資金運用監(jiān)管處、法人監(jiān)管處（對口銀保監(jiān)會公司治理部）、自貿(mào)區(qū)監(jiān)管處、金融租賃公司監(jiān)管處或財務(wù)公司監(jiān)管處等。

事實上，原銀監(jiān)局在處室設(shè)置上，各地便各有不同，比如，上海局設(shè)有自貿(mào)區(qū)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管處，天津局設(shè)有金融租賃公司監(jiān)管處等，河北局設(shè)有直管監(jiān)管協(xié)調(diào)處等。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，此前在部門設(shè)置中，銀監(jiān)系統(tǒng)主要按機構(gòu)監(jiān)管為主、保監(jiān)系統(tǒng)則主要以功能監(jiān)管為主，此次改革和整合后，實行功能監(jiān)管和機構(gòu)監(jiān)管并重的構(gòu)架，體現(xiàn)了在當前的監(jiān)管機構(gòu)改革中對口監(jiān)管的原則，也便于厘清職責分工。

此外，銀保監(jiān)局“三定”方案允許可以根據(jù)需要設(shè)置公司治理處，而銀保監(jiān)會的公司治理部亦為機構(gòu)改革后新設(shè)的重要部門之一。一位金融業(yè)人士指出，公司治理完善是金融監(jiān)管的前提，允許銀保監(jiān)局設(shè)置公司治理處，顯示出對于監(jiān)管部門對于完善和加強金融機構(gòu)公司治理的重視。

據(jù)了解，在銀保監(jiān)分局的部門設(shè)置上，則為10個處室，其中，設(shè)有一個保險科，統(tǒng)籌當?shù)氐谋ｋU市場和機構(gòu)的監(jiān)管。不過亦可根據(jù)當?shù)厍闆r設(shè)立非銀檢查科，將保險的監(jiān)管職能納入其中。

據(jù)統(tǒng)計，原保監(jiān)會共有13家地市級分局，原銀監(jiān)會則有306個銀監(jiān)分局。這意味著，13家原保監(jiān)分局的處室與人員將與當?shù)氐脑y監(jiān)分局進行整合，而未設(shè)保監(jiān)分局則將新增保險監(jiān)管職能和監(jiān)管隊伍。

局長“一正三副”，人員超編不分流

隨著銀保監(jiān)局“三定”方案出爐，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和崗位也將陸續(xù)敲定。去年12月銀保監(jiān)局掛牌后，各局正、副負責人公布的主要是黨內(nèi)職務(wù)，比如一把手是黨委書記的身份，副職則是黨委委員的身份。隨著“三定”方案發(fā)布后，各局局長的行政職務(wù)也將正式履行。

首設(shè)普惠金融監(jiān)管處

在銀保監(jiān)局的職能部門設(shè)置中，值得關(guān)注的是此次首設(shè)的普惠金融監(jiān)管處?！霸O(shè)置這個處室，是去年底前就確定的，以便加強對普惠金融的監(jiān)管力度和協(xié)調(diào)，同時也體現(xiàn)了對口監(jiān)管的要求?！币晃汇y保監(jiān)系統(tǒng)人士透露。

在銀保監(jiān)會的“三定”方案中，普惠金部的定位是對口指導(dǎo)銀行業(yè)和保險業(yè)機構(gòu)對小微企業(yè)、“三農(nóng)”和特殊群體的金融服務(wù)工作。

據(jù)了解，2015年原銀監(jiān)會機構(gòu)改革時，為了加強對小微、三農(nóng)等薄弱環(huán)節(jié)服務(wù)和小貸、融資性擔保公司等非持牌機構(gòu)的監(jiān)管協(xié)調(diào)，并對首次納入的P2P等互聯(lián)網(wǎng)金融進行監(jiān)管，增設(shè)了銀行業(yè)普惠金融工作部，將原銀監(jiān)會監(jiān)管二部的小企業(yè)辦、合作部的農(nóng)村金融服務(wù)監(jiān)管處、融資性擔保部以及新成立的小貸公司協(xié)會、網(wǎng)貸監(jiān)管（指P2P）等功能進行整合和處室劃轉(zhuǎn)。

據(jù)銀保監(jiān)系統(tǒng)人士表示，雖然原銀監(jiān)會設(shè)了普惠金融部，但原銀監(jiān)局并未單設(shè)對口的處室，相關(guān)的監(jiān)管功能分散在不同的處室。

近年來，隨著普惠金融的勃興，多層次的普惠金融機構(gòu)和產(chǎn)品供給市場正在形成。不過由于普惠金融的服務(wù)對象金融常識相對匱乏、抗風(fēng)險能力差，相關(guān)風(fēng)險亦容易積聚。近年來，P2P跑路風(fēng)潮中，相關(guān)的維權(quán)事件不斷發(fā)生。

在2018年鳳凰網(wǎng)舉辦的“第二屆新金融·普惠實踐峰會”上，中國政法大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)金融法律研究院院長李愛君表示，傳統(tǒng)金融是審慎監(jiān)管，重點是監(jiān)管金融交易的供給方，而行為監(jiān)管是通過保護消費者來監(jiān)管金融機構(gòu)，從而防范風(fēng)險。在其看來，實現(xiàn)普惠金融的一個路徑便是行為監(jiān)管，通過發(fā)布行為準則和產(chǎn)品準則，對金融機構(gòu)的服務(wù)行為和金融產(chǎn)品進行規(guī)范和干預(yù)。

在李愛君看來，普惠金融的行為監(jiān)管的內(nèi)容主要有三項：一是監(jiān)督監(jiān)查，二是消費者金融教育，三是金融糾紛的調(diào)解機制。

去年以來，已有數(shù)家銀行設(shè)立了普惠金融事業(yè)部，亦有一些銀行的分支機構(gòu)下沉延伸，設(shè)立了小微金融業(yè)務(wù)中心或小微專營團隊。對于此類機構(gòu)的監(jiān)管，便落在銀保監(jiān)派出機構(gòu)的身上。一位地方金融監(jiān)管系統(tǒng)人士表示，成立普惠金融監(jiān)管處，便于實施對口監(jiān)管和明確監(jiān)管職責，也便于與各地相繼成立的當?shù)亟鹑诒O(jiān)管局加強協(xié)調(diào)。

暫不設(shè)縣局，改設(shè)監(jiān)管組

在銀保監(jiān)派出機構(gòu)改革中，尤為人關(guān)注的是縣級派出機構(gòu)如何設(shè)置的問題，此前業(yè)界傳出多個版本。

據(jù)了解，根據(jù)本次下發(fā)的縣級派出機構(gòu)整合方案，此前業(yè)內(nèi)傳出的縣支局將暫不設(shè)置，而是在原銀監(jiān)會監(jiān)管辦事處的基礎(chǔ)上改設(shè)監(jiān)管組，作為非法人機構(gòu)。

根據(jù)原銀監(jiān)會2017年年報，銀監(jiān)系統(tǒng)共有1730個監(jiān)管辦事處，監(jiān)管辦事處的員工作為最基層的監(jiān)管隊伍，作為縣域銀行業(yè)監(jiān)管的主力。

2006年3月，銀監(jiān)會系統(tǒng)內(nèi)下發(fā)到各銀監(jiān)局的一份《關(guān)于監(jiān)管辦事處機構(gòu)設(shè)置調(diào)整和人力資源整合的指導(dǎo)意見》，對監(jiān)管辦事處實行做強、撤并和分離三種整合模式。

據(jù)一位地方監(jiān)管系統(tǒng)人士介紹，從各地的原銀監(jiān)監(jiān)管辦事處的實施情況來看，資源配置也各有不同，有的辦事處僅有三人，還有一些辦事處實行所謂的集中辦公，即名義上是縣級辦事處，實則集中在市局辦公。由于沒有監(jiān)管執(zhí)法權(quán)限，監(jiān)管辦事處一直處于頗為尷尬的境地。

據(jù)了解，此前監(jiān)管部門曾討論過將人行縣支行人員劃轉(zhuǎn)給銀保監(jiān)縣支局的可能性。不過，從《財經(jīng)》雜志記者了解的情況，目前在劃轉(zhuǎn)問題上各方尚未達成一致。一位接近監(jiān)管的人士透露，目前設(shè)立不作為法人機構(gòu)的縣級監(jiān)管組，既可以防止機構(gòu)膨脹的可能性，又為未來的改革提供了靈活性，是當下可進可退的最優(yōu)選擇。

除了縣級派出機構(gòu)目前選擇了權(quán)宜之計，對于保險機構(gòu)的監(jiān)管是否采取屬地監(jiān)管，亦在討論之列。據(jù)多位監(jiān)管系統(tǒng)的人士透露，銀保監(jiān)會就保險機構(gòu)實施屬地監(jiān)管，已研究和討論多時，但目前尚未形成明晰而確定的意見和文件。

據(jù)了解，原銀監(jiān)會派出機構(gòu)實行屬地監(jiān)管，而原保監(jiān)會此前亦進行過相關(guān)的探索。比如， 曾在吉林試點安華農(nóng)業(yè)保險的屬地化監(jiān)管，2014年12月則下發(fā)《關(guān)于保險資金運用屬地監(jiān)管試點工作有關(guān)事項的通知》，授權(quán)北京、上海、江蘇、湖北、廣東和深圳六地的保監(jiān)局，對當?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施、股權(quán)、不動產(chǎn)等投資項目和保險法人機構(gòu)的資金運用進行風(fēng)險監(jiān)管。

據(jù)一些保險業(yè)人士表示，從此前原保監(jiān)會試點的這兩次屬地監(jiān)管的效果來看，并未達到預(yù)期效果。除了監(jiān)管人才和相關(guān)制度跟不上以外，最核心的問題在于明確監(jiān)管權(quán)責，實現(xiàn)“權(quán)力放下去、責任擔起來”。

亦有一些保險業(yè)人士認為，保險機構(gòu)實行財務(wù)和投資權(quán)限上收總公司，分支機構(gòu)只有銷售誤導(dǎo)等市場風(fēng)險，實行屬地監(jiān)管似無必要，這亦是屬地監(jiān)管多年來很難推行的原因之一。

不過，有銀保監(jiān)管系統(tǒng)人士建議，可以探索實施派出機構(gòu)分類授權(quán)，根據(jù)各地監(jiān)管力量、轄區(qū)市場規(guī)模、金融機構(gòu)數(shù)量、風(fēng)險特征等因素，確定不同派出機構(gòu)的權(quán)責。

在縣域監(jiān)管資源有限，監(jiān)管任務(wù)繁重的情況下，如何構(gòu)建縣域金融監(jiān)管體制，地方金融監(jiān)管部門將發(fā)揮什么樣的作用？

有業(yè)內(nèi)人士指出，如何在有限的監(jiān)管資源下，加強監(jiān)管協(xié)調(diào)，尋求監(jiān)管合力，才能更好地應(yīng)對金融機構(gòu)主體類型、發(fā)展模式、風(fēng)險特征等日益多樣化、復(fù)雜化，給監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)。

北京市副市長殷勇在2018年10月13日召開的中國財富管理50人論壇第六屆年會上表示，當下地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制需要進一步完善，建議將直接從事監(jiān)管的派出機構(gòu)進一步下沉落地，直接參與到地方金融監(jiān)管的日?；顒?，作為地方金融監(jiān)管的有效組成部分開展履職。