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疫情防控形勢積極向好,政策目標已轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫼咔榉揽睾徒?jīng)濟社會發(fā)展。我們認為推動疫情后經(jīng)濟恢復(fù)重建工作仍需財政政策發(fā)力,建議積極發(fā)揮政策性銀行的準財政功能,以專項金融債籌措重建資金,為維護經(jīng)濟社會發(fā)展大局提供有力支持,以貸款與資本金融資雙管齊下的方式支持經(jīng)濟發(fā)展。在貸款方面,考慮到地方政府債務(wù)率偏高,我們提倡由政策性銀行直接對制造業(yè)等領(lǐng)域企業(yè)主體發(fā)放貸款,既體現(xiàn)政策引導(dǎo),又切實發(fā)揮好金融機構(gòu)在市場資金配置中的風險審核功能。另一方面,在當前我國企業(yè)的杠桿率較高的情況下,應(yīng)考慮增加企業(yè)的資本金補充來源,可通過政策性銀行的股權(quán)平臺,以母基金模式,加強對市場基金管理機構(gòu)的專業(yè)篩選,向市場提供股權(quán)性基金,重新激活PE基金市場,發(fā)揮好股權(quán)投資機構(gòu)在市場中構(gòu)造、培育項目的功能,為政策性銀行信貸資金投放提供項目支撐。
一、兼顧疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展還需積極的財政政策支持
疫情防控形勢積極向好,政策目標已轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫼咔榉揽睾徒?jīng)濟社會發(fā)展。習(xí)近平主席在23日的統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上指出,新冠肺炎疫情雖然給經(jīng)濟運行帶來明顯影響,但我國長期向好的趨勢不會改變,要統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作。同時還強調(diào)要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,打好三大攻堅戰(zhàn),全面做好“六穩(wěn)”工作,“實現(xiàn)決勝全面建成小康社會、決戰(zhàn)脫貧攻堅目標任務(wù),完成‘十三五’規(guī)劃”??梢姰斍暗恼吣繕艘褟姆酪咿D(zhuǎn)為兼顧疫情防控與經(jīng)濟增長。穩(wěn)就業(yè)是“六穩(wěn)”的首要任務(wù),而穩(wěn)就業(yè)就必須先穩(wěn)企業(yè)。李克強總理在2月18日的國常會中強調(diào)了穩(wěn)就業(yè)的重要性,并提出要以穩(wěn)企業(yè)為途徑,減輕疫情對企業(yè)特別是中小微企業(yè)的影響,進而實現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)的決策目標。
穩(wěn)就業(yè)和穩(wěn)企業(yè)仍需采用積極財政政策。習(xí)近平總書記在23日的統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上強調(diào),“積極的財政政策要更加積極有為,繼續(xù)研究出臺階段性、有針對性的減稅降費政策,幫助中小微企業(yè)渡過難關(guān)”。但是,財政政策直接發(fā)力受赤字率和地方政府債務(wù)約束,直接突破3%赤字率的紅線可能導(dǎo)致政策信號過強且影響過于深遠,而放松地方政府隱形債務(wù)管控則近幾年整頓財金秩序的成果可能全部喪失,因此發(fā)揮政策性金融的準財政功能尤顯必要。
在地方財政不透明、杠桿率過高的情況下,以發(fā)行地方政府專項債為融資途徑支持經(jīng)濟發(fā)展有加大地方政府債務(wù)風險的可能。截至2019年,地方政府杠桿率已不斷攀升至21.5%,2019年全年上升1.5個百分點,地方財政加杠桿的空間極為有限。另一方面,2019年財政部已明確專項債借新還舊僅限于臨時周轉(zhuǎn),而2020年地方政府專項債到期規(guī)模已超千億元,對不滿足借新還舊標準的專項債需要其以項目收益和政府性基金對應(yīng)的專項債收入進行償還,可見防范地方財政風險隱患任務(wù)仍較嚴峻。
相較于地方政府專項債,我們認為,以中央財政為突破口,適當提高中央政府杠桿率是較為可行的方案。首先,2019年中央政府杠桿率僅為16.8%,全年上升0.6個百分點,仍有一定空間。其次,中央財政債務(wù)情況更加清晰透明,便于控制風險。但是,中央政府的赤字率目前突破3.0的紅線會產(chǎn)生較強的政策信號,不應(yīng)成為首選政策。因此,可選的政策方案應(yīng)當優(yōu)先考慮在預(yù)算外通過政策性銀行發(fā)行抗擊疫情、經(jīng)濟復(fù)蘇的專項金融債,積極發(fā)揮政策性銀行的準財政功能。
二、發(fā)揮國家開發(fā)銀行的資金支持作用
我們認為推動疫情后經(jīng)濟恢復(fù)重建工作所需資金,不能通過增加財政預(yù)算的方式,大幅提高赤字率來推動中央財政杠桿率的增加,而是要通過國家開發(fā)銀行發(fā)行疫情恢復(fù)經(jīng)濟專項金融債的方式。國家開發(fā)銀行以服務(wù)國家戰(zhàn)略,堅守開發(fā)性金融定位,發(fā)揮中長期投融資作用,加大對經(jīng)濟社會重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度,促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。因此疫情后恢復(fù)經(jīng)濟重建所需的資金,通過國開行發(fā)行疫情后恢復(fù)經(jīng)濟專項金融債是一個比較好的選擇。以政策性銀行代替政府發(fā)行專項債券,通過這種中央政府加杠桿的方式提供重建資金,既不影響中央財政赤字率,同時精準施策、??顚S茫旨嬗行问届`活,透明度高的優(yōu)點,提高資金效率,便于后續(xù)監(jiān)管。
發(fā)行債券是國家開發(fā)銀行的主要負債來源。國家開發(fā)銀行資金局局長王中表示國開債截至2019年末的累計發(fā)行量超過19萬億元,存量余額9萬億元,占銀行間市場10%,同時2019年全年國開債交易量達到60.86萬億。我們假設(shè)疫情重建資金所需1萬億的金額,國開行完全有能力承擔。其次,自年初以來,央行積極實施靈活適度的貨幣政策,降準降息等政策的落地,保證了市場流動性合理充裕,同時債券收益率不斷下行,國開債發(fā)行成本高企的問題得到了緩解。因此寬松的貨幣政策為國開債的發(fā)行提供良好的市場環(huán)境。
作為政策性銀行,央行可直接向國家開發(fā)銀行提供流動性支持,如再貸款、PSL或者定向降準等。2014年,為支持棚戶區(qū)改造,央行撥付國開行1萬億抵押補充貸款(PSL)。PSL的利率相對較低對國開行有較強的吸引力,同時央行通過PSL引導(dǎo)國開行貸款定向投放,積極發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)力度。
疫情后重建工作是實現(xiàn)2020年三大攻堅戰(zhàn)的重點,因此,我們建議積極發(fā)揮國開行籌集和引導(dǎo)社會資金共同參與疫情重建的作用,以專項金融債提供重建資金為維護經(jīng)濟社會發(fā)展大局提供有力支持。
三、貸款與資本金融資雙管齊下支持經(jīng)濟發(fā)展
新冠疫情后國開行如何更好地發(fā)揮在經(jīng)濟恢復(fù)中的作用備受關(guān)注。我認為主要需要考慮兩個方面,一是企業(yè)貸款,二是資本金融資等綜合金融,兩者需要雙管齊下支持經(jīng)濟發(fā)展。新冠疫情逐漸好轉(zhuǎn)后,政策除在消費方面做適當刺激外,還應(yīng)在投資領(lǐng)域做一定支持,既支撐當前經(jīng)濟增速,也促進產(chǎn)業(yè)升級,更是為未來發(fā)展增強后勁。除房地產(chǎn)投資外,當前基礎(chǔ)設(shè)施和制造業(yè)投資增速都比較低,特別是制造業(yè)投資盡管有結(jié)構(gòu)優(yōu)化勢頭,但2019年中國制造業(yè)固定資產(chǎn)投資完成額同比增加僅為3.1%,遠低于2018年的9.5%,在總量增長和結(jié)構(gòu)升級上都需要進一步提升。同時民企在融資方面對比國企有明顯劣勢,更亟待支持。在此背景下,國開行在促進企業(yè)貸款與資本金融資方面若雙管齊下,對解決上述問題大有裨益。
在貸款方面,考慮到地方政府債務(wù)率偏高,不宜在該領(lǐng)域再參與過多,即避免之前由地方政府平臺作為資金承接主體,承擔或者一定程度上承擔增信職能的操作模式,應(yīng)由政策性銀行直接對制造業(yè)等領(lǐng)域企業(yè)主體發(fā)放貸款,既體現(xiàn)政策引導(dǎo),又切實發(fā)揮好金融機構(gòu)在市場資金配置中的風險審核功能,即金融回歸本源。國開行歷史上就是順應(yīng)國家投融資體制改革,從支持“兩基一支”(即基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè))起家,后在特定經(jīng)濟發(fā)展階段對接地方融資平臺較多,但即使在后一階段也扶持了華為、華大基因、特變電工等一批先進產(chǎn)業(yè)類企業(yè)。在當前地方政府債務(wù)居高不下的情況下,國開行支持領(lǐng)域也有調(diào)整必要。具體實施中,國開行應(yīng)進一步發(fā)揮銀行的根本職能、在原有的政策性功能基礎(chǔ)之上,遴選對國民經(jīng)濟提質(zhì)增效升級具有重要戰(zhàn)略意義的行業(yè)和企業(yè)進行授信,尤其是制造業(yè)企業(yè)。國開行對制造業(yè)企業(yè)的支持,一是對特定行業(yè)和企業(yè)進行資金的紓困,二是要對具有重大戰(zhàn)略意義和發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)和企業(yè)重點給予信貸投放。此前國開行的信貸主要投向了新型城鎮(zhèn)化、棚戶區(qū)改造及貨幣化安置、市政基建、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域,建議今后國開行在產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域進行更大力度的信貸投放,如5G等新基建領(lǐng)域,以達到疫后促進恢復(fù)經(jīng)濟和逐漸提升政策性銀行引領(lǐng)屬性的雙重目標。此外,2019年民間固定資產(chǎn)完成額較2018年同比滑落4.03個百分點至4.70%,考慮到民營企業(yè)投資增速滑落較快,應(yīng)該在發(fā)放貸款中設(shè)定一定比例,專門投向民營企業(yè),發(fā)揮好民營企業(yè)的市場鯰魚效應(yīng)。在不良率方面,國開行在2018年底的不良貸款率已經(jīng)連續(xù)14年保持低于1%,且2019年國開行化解處置不良貸款和高風險資產(chǎn)更是超過了之前五年總和,那么在疫情沖擊帶來的短暫經(jīng)濟下行壓力與小康社會收官之年的經(jīng)濟發(fā)展目標考慮下,可適當提升對國開行的不良容忍度,但在選擇行業(yè)和企業(yè)進行授信的過程中,也要至少保證收益不低于信貸投放成本。
由于當前我國企業(yè)的杠桿率不低,應(yīng)同時考慮增加企業(yè)的資本金補充來源。在股權(quán)投資等綜合金融方面,國開行歷經(jīng)發(fā)展已經(jīng)成立了國開金融(直接股權(quán)投資)、國開發(fā)展基金(非證券業(yè)務(wù)投資)、國開證券(企業(yè)債發(fā)行等)、中非發(fā)展基金(對非股權(quán)投資)、國銀租賃(航空、基礎(chǔ)設(shè)施等租賃業(yè)務(wù))等多個子公司,進行了廣泛的戰(zhàn)略布局,為新冠疫情后促進經(jīng)濟恢復(fù)工作提供了堅實的保障。其中國開金融和國開發(fā)展基金在國內(nèi)企業(yè)的股權(quán)融資等綜合金融方面有非常重要的戰(zhàn)略意義。國開金融成立于2009年,注冊資本金約600億元,主要從事投資和投資管理業(yè)務(wù)。國開金融是中國銀行業(yè)唯一具有人民幣投資功能的專業(yè)投資機構(gòu),已建立了城鎮(zhèn)開發(fā)、Pre-IPO、并購重組、固定收益、夾層投資、基金等豐富而成熟的產(chǎn)品運營模式,通過多元化投資工具支持城鎮(zhèn)開發(fā)運營以及關(guān)乎國家經(jīng)濟命脈、具有行業(yè)領(lǐng)先地位、具備長期持續(xù)發(fā)展能力的優(yōu)質(zhì)企業(yè)和項目。國開發(fā)展基金成立于2015年,注冊資本金約為500億元,主要支持國家確定的重點領(lǐng)域項目建設(shè)。國家發(fā)展基金采取項目資本金投資、股權(quán)投資、股東借款以及參加地方投融資公司基金等投資方式,用于補充重點項目的資本金缺口。國開金融和國開發(fā)展基金應(yīng)發(fā)揮原有優(yōu)勢,在經(jīng)濟恢復(fù)中繼續(xù)為企業(yè)資本金融資等綜合金融方面保駕護航,尤其是半導(dǎo)體等先進產(chǎn)業(yè),需要國家進行資金支持否則難以靠企業(yè)自生能力快速達到國際領(lǐng)先水平。值得一提的是,資管新規(guī)之后,對之前明股實債模式的清理,PE基金募集市場基本凍結(jié),應(yīng)考慮向市場同步增加股權(quán)性資金,但應(yīng)避免采用之前地方政府引導(dǎo)基金模式,提高資金效率??赏ㄟ^政策性銀行的股權(quán)平臺,以母基金模式,加強對市場基金管理機構(gòu)的專業(yè)篩選,向市場提供股權(quán)性基金,重新激活PE基金市場,發(fā)揮好股權(quán)投資機構(gòu)在市場中構(gòu)造、培育項目的功能,也是為政策性銀行信貸資金投放提供項目支撐。
在配套政策方面,鑒于國開行的政策性銀行屬性,其考核體系不應(yīng)完全對標商業(yè)銀行,但可以在政策性銀行間進行比較考核。如在對政策性銀行的不良容忍度方面,為防止過度放松風險,可以對3家政策性銀行的專項貸款不良率進行對比考核。其次,在相對應(yīng)的發(fā)債募集資金中給予支撐,比如債券利息參照國債利息免稅。最后,在政策性銀行將發(fā)債資金通過股權(quán)投資平臺設(shè)立母基金中,涉及到政策性銀行資本充足率計算中,比照之前債轉(zhuǎn)股政策,可不扣減資本項,而按100%風險權(quán)重計入風險資產(chǎn)。